在加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的過程中,人民政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu),在參與基層治理中的功能作用日漸突出。中共十八大報告首次明確提出“健全社會主義協(xié)商民主制度”,強(qiáng)調(diào)“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用,推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)”。制度設(shè)計在頂層,實(shí)踐落實(shí)靠基層?;鶎诱f(xié)處在履行政協(xié)職能的第一線,在推進(jìn)協(xié)商議政民主制度建設(shè)中應(yīng)當(dāng)也必將發(fā)揮積極作用。
一、正確理解人民政協(xié)協(xié)商議政和協(xié)商議政能力的內(nèi)涵與國家治理的關(guān)系
人民政協(xié)是專門的協(xié)商機(jī)構(gòu), 協(xié)商議政是它的主要目標(biāo)任務(wù)。人民政協(xié)協(xié)商議政能力是各級政協(xié)組織在各種協(xié)商議政活動中表現(xiàn)出來的建言獻(xiàn)策能力,它分為三個層次:人民政協(xié)對外的整體的獻(xiàn)策能力、各級政協(xié)機(jī)關(guān)在組織委員協(xié)商議政過程中表現(xiàn)出來的協(xié)調(diào)組織能力和政協(xié)委員的個體建言獻(xiàn)策能力。人民政協(xié)的協(xié)商議政能力實(shí)質(zhì)上是我國協(xié)商民主發(fā)展水平的體現(xiàn),是國家治理現(xiàn)代化水平的體現(xiàn),是黨和國家吸取民意水平的體現(xiàn), 是我國公眾政治參與水平的體現(xiàn)。
(一)人民政協(xié)協(xié)商議政的內(nèi)涵和要求。
首先,毛澤東同志明確指出,“政協(xié)不能搞成國家機(jī)關(guān),如果那樣就成為二元了,民主集中制就講不通了”。鄧小平同志在 1980 年修訂政協(xié)章程時也認(rèn)為,“不要把政協(xié)搞成權(quán)力機(jī)構(gòu),政協(xié)可以討論,提出批評意見,它不同于人大”。習(xí)近平總書記在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會上的講話中指出:人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織,是多黨合作和政治協(xié)商的機(jī)構(gòu),是人民民主的重要形式。其次,協(xié)商是專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的主要工作方式。協(xié)商就是共同商量以便取得一致意見,其內(nèi)核是交換意見和討論、建議、批評。協(xié)商意味著溝通、理性、互動等精神,也就是說人民政協(xié)是通過建議、批評、討論等方式來履行它的職能,實(shí)現(xiàn)它的外部組織目標(biāo)。第三,從具體表現(xiàn)形式上來說,執(zhí)政黨或政府將需要決策的事項在決策前拿到政協(xié)來征求各方意見,達(dá)到聽取或吸納民意、科學(xué)決策的目的;社會各界代表通過政協(xié)將執(zhí)政黨或政府征求意見的事項, 以及他們在各領(lǐng)域自主發(fā)現(xiàn)的各方面問題,在充分調(diào)研后形成建議,傳遞給政治決策層,達(dá)到影響決策的目的。同時,在政協(xié)平臺上的理性溝通,客觀上也增進(jìn)了公眾、社會之間的理解,凝聚了共識。人民政協(xié)最主要做的就是進(jìn)行協(xié)商議政,協(xié)商議政是人民政協(xié)的主要目標(biāo)任務(wù)。綜合上述,我們對協(xié)商議政的理解應(yīng)該是:協(xié)商議政的協(xié)商并非簡單等同于政治協(xié)商里的“協(xié)商”,議政也并不完全是參政議政里的“議政”,它涵蓋了我們通常所說的人民政協(xié)的三大職能:政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政,可以說協(xié)商議政是對人民政協(xié)的整個外部職能的完整概括。同時,協(xié)商既是一種形式(諸如各種協(xié)商會議),也是一種方式(強(qiáng)調(diào)理性溝通、求同存異、表達(dá)與尊重);議政表現(xiàn)出人民政協(xié)的履職范圍和目標(biāo)對象。協(xié)商是議政的協(xié)商,有明確的議政目標(biāo)指向、有特定的協(xié)商渠道、有制度化的協(xié)商程序等。商議議政的實(shí)質(zhì)是建言獻(xiàn)策, 不論是政治協(xié)商,還是民主監(jiān)督、參政議政,都是通過各種建議案、提案、社情民意信息等書面建議,或者大會發(fā)言等口頭建議等,為執(zhí)政黨和政府在各個領(lǐng)域進(jìn)行的各種形式的決策提供建設(shè)性、科學(xué)性的意見,實(shí)現(xiàn)公眾的社會價值,共同推動國家治理現(xiàn)代化建設(shè)。
(二)人民政協(xié)協(xié)商議政能力的內(nèi)涵和要求。
人民政協(xié)的協(xié)商議政能力就是各級人民政協(xié)組織在協(xié)商議政過程中表現(xiàn)出來的建言策能力。首先,人民政協(xié)是各級人民政協(xié)組織,建言獻(xiàn)策的組織的整體能力。人民政協(xié)組織整體的建言獻(xiàn)策能力具體表現(xiàn),可用習(xí)近平總書記在慶祝人民政協(xié)成立 65 周年大會講話中提出的四種能力來概括:政治把握能力,調(diào)查研究能力,聯(lián)系群眾能力,合作共事能力。這四種能力是人民政協(xié)在進(jìn)行協(xié)商議政、建言獻(xiàn)策時所必須具備的外部能力。政治把握能力是良好建言獻(xiàn)策能力的前提,調(diào)查研究能力是關(guān)鍵,聯(lián)系群眾能力是基礎(chǔ),合作共事能力是保障。其次,人民政協(xié)的協(xié)商議政能力包括各級政協(xié)機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)組織能力,為委員的建言獻(xiàn)策提供指導(dǎo)、服務(wù),組織協(xié)調(diào),提出高質(zhì)量的建議或意見。第三,人民政協(xié)的協(xié)商議政能力還包括政協(xié)委員的建言獻(xiàn)策能力。政協(xié)委員是人民政協(xié)實(shí)現(xiàn)外部功能、外部組織目標(biāo)的主體,每個委員的素質(zhì)、參與政治的意愿強(qiáng)度等等都直接影響建言獻(xiàn)策的質(zhì)量 。
(三)人民政協(xié)的協(xié)商議政能力反映了我國國家治理現(xiàn)代化的水平。
國家治理現(xiàn)代化是全方位的現(xiàn)代化,既是各種治理觀念的現(xiàn)代化,也是行為方式的現(xiàn)代化;既是各治理主體素質(zhì)的現(xiàn)代化,也是各種制度、體制、機(jī)制的現(xiàn)代化。人民政協(xié)作為專門的協(xié)商機(jī)構(gòu),各級政協(xié)委員通過人民政協(xié)這個平臺,參與政治協(xié)商并影響各種政策的制定和執(zhí)行。一方面,各級政協(xié)組織(包括政協(xié)機(jī)關(guān)和政協(xié)委員),既是推動國家治理各方面現(xiàn)代化的重要力量,另一方面 ,人民政協(xié)自身的現(xiàn)代化也是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵之一。人民政協(xié)的各種協(xié)商議政活動是現(xiàn)代國家治理行為的重要組成部分,其協(xié)商議政能力反映和表現(xiàn)的就是國家治理現(xiàn)代化的水平。
二、基層人民政協(xié)協(xié)商議政制度建設(shè)存在的問題
(一)協(xié)商程度參差不齊,象征性、控制性協(xié)商較明顯。
縣(區(qū))一級政協(xié)組織與黨委、人大、政府相比,不屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān),協(xié)商議政與監(jiān)督在發(fā)揮作用上往往受到較多的制約。此外,越深入到基層,利益和矛盾更加直接、突出,破解問題的難度不斷增大,推進(jìn)政協(xié)提案辦理的壓力也尤為突出。受基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平因素的影響,提案辦理的進(jìn)度和效果相對欠佳。有的縣(區(qū))政協(xié)協(xié)商議政存在著流于形式的問題,政協(xié)組織議政只是走過場,程序走完即結(jié)束,參加人員在選取上具有很大的隨意性,不能順暢表達(dá)、反饋群眾的群體訴求和合理建議。
(二)協(xié)商民主的組織機(jī)構(gòu)不夠健全,委員協(xié)商議政意識薄弱。
基層政協(xié)協(xié)商議政組織機(jī)構(gòu)還不夠健全,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道,基層政協(xié)的組織還未能完全延伸,基層的政協(xié)委員只能以委員活動小組的形式開展活動。基層委員幾乎處于“年委員”、“季常委”的工作狀態(tài),一年的履職時間主要集中在所在縣(區(qū))年度、季度的政協(xié)工作會議上,調(diào)研、視察、協(xié)商等參政議政活動參加的相對較少。在區(qū)縣政協(xié)中,也存在著機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、人員編制配置不科學(xué)、不合理等問題。
(三)委員提案辦理及監(jiān)督機(jī)制和制度體系不健全。
政協(xié)提案的督查辦理工作一般僅限于黨委、政府的督查部門負(fù)責(zé),缺乏健全的督查保障措施?;鶎诱f(xié)委員對基層黨政機(jī)關(guān)工作的實(shí)際開展情況缺乏深入、準(zhǔn)確的了解和掌握。此外,基層政協(xié)常委會在對黨政承辦部門的提案辦理落實(shí)情況,大多只是通過聽取提案答復(fù)情況、工作匯報,或者開展不夠深入的調(diào)查調(diào)研,看問題、看成效還停留在表面,許多提案在文來文往的過程中失去了實(shí)際效力。同時,基層政協(xié)常委會對于黨政部門出現(xiàn)的推諉扯皮現(xiàn)象往往也還沒有真正有效的制約和監(jiān)督辦法,在督辦上也存在著方式、渠道不多,效力不夠等問題。
(四)委員履職效果不盡如人意。
一方面,部分基層政協(xié)委員履職意識還有待于進(jìn)一步加強(qiáng),政治意識不強(qiáng),不主動提交議案和反映社情民意,往往只是把政協(xié)委員當(dāng)成一種身份上的榮譽(yù),一般只是參加基層政協(xié)工作年度會議,平時幾乎不參加各類視察、調(diào)研、反映社情民意。另一方面,一些基層政協(xié)委員履職能力也還有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。受專業(yè)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、知識結(jié)構(gòu)和水平等方面的影響,缺乏對政協(xié)工作的深入學(xué)習(xí)、認(rèn)識和了解,對于委員職責(zé)掌握不清、不全,履職水平和履職能力相對欠缺,對黨和國家大政方針掌握不夠全面,對所在地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況既不提出發(fā)展建議,也不提出批評建議。此外,部分委員在提出議案前調(diào)查研究不夠充分、細(xì)致,提出的問題表述的不夠準(zhǔn)確,提案缺乏針對性和可操作性。提案過于簡單,只是對涉及的問題進(jìn)行了簡單的描述,沒有針對問題擬采取的解決措施和建議,有的提出的意見、建議缺乏實(shí)施的條件,一定程度上影響議案的有效落實(shí)率。
三、基層人民政協(xié)協(xié)商議政在基層治理的現(xiàn)實(shí)需求
中共十九屆五中全會指出,“當(dāng)前我國社會治理還有弱項”。社會治理的重心在基層,人民政協(xié)通過向基層傳遞這種“理性對話”的“協(xié)商民主”核心理念,實(shí)現(xiàn)對基層的有效治理。在基層的治理實(shí)踐中,人民政協(xié)的制度優(yōu)勢容易轉(zhuǎn)化為基層的治理效能。人民政協(xié)能夠引領(lǐng)基層協(xié)商議政活動,培育基層群眾參政議政促進(jìn)基層治理主體的有序參與,同時也為各項制度效能的有效轉(zhuǎn)化提供了可靠的主體條件和基礎(chǔ)。
(一)人民政協(xié)為改善基層協(xié)商議政的實(shí)踐困境提供了理論支持。
當(dāng)前基層協(xié)商議政實(shí)踐中,受到各種制約因素和體制障礙的影響,基層協(xié)商議政實(shí)踐遭遇困境,突出表現(xiàn)為 “靠行政主導(dǎo)、協(xié)商質(zhì)量效率不高、協(xié)商機(jī)制創(chuàng)新不夠、 以及代表制和協(xié)商制兩種制度的整合”等問題。黨中央高度重視人民政協(xié)在國家治理體系中的地位作用,人民政協(xié)的內(nèi)在制度機(jī)制也在不斷完善,這為基層政協(xié)促進(jìn)基層治理與協(xié)商機(jī)構(gòu)組織的關(guān)系重構(gòu),奠定了一定的理論基礎(chǔ)。
(二)在基層的治理實(shí)踐中,人民政協(xié)的制度優(yōu)勢容易轉(zhuǎn)化為基層的治理效能。
作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu),人民政協(xié)在發(fā)揮協(xié)商議政的內(nèi)在優(yōu)勢、組織和制度建設(shè)、協(xié)助國家將“制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能”等方面發(fā)揮了諸多“溢出效應(yīng)”?;鶎又卫韺?shí)踐的核心在于化解基層社會中的沖突、矛盾,團(tuán)結(jié)統(tǒng)一戰(zhàn)線。人民政協(xié)的各項制度優(yōu)勢在于能夠引領(lǐng)基層協(xié)商民主政治活動,培育基層群眾的參加議政積極性和能力,促進(jìn)基層治理主體的有序參與,同時也為各項制度效能的有效轉(zhuǎn)化提供了可靠的主體條件和基礎(chǔ)。
(三)基層人民政協(xié)協(xié)商議政與基層治理的邏輯構(gòu)建。
基層人民政協(xié)參與社會治理,并與基層治理主體、黨委政府之間遵循著一定的行為邏輯,通過“目的 — 條件 — 保障 — 方法”等四個環(huán)節(jié)及其有效互動,實(shí)現(xiàn)基層人民政協(xié)協(xié)商議政參與基層治理、并在全過程民主中發(fā)揮作用的目標(biāo)。
四、基層人民政協(xié)協(xié)商議政推進(jìn)基層治理的實(shí)踐路徑
(一)增強(qiáng)協(xié)商議政制度和內(nèi)容的具體性。
協(xié)商必須將協(xié)商內(nèi)容清晰明朗的傳達(dá)給政協(xié)委員和相關(guān)部門及人民群眾。就目前我國協(xié)商民主制度規(guī)定的內(nèi)容而言,大部分都是宏觀層面,對于可運(yùn)用、可操作的微觀層面來說,相關(guān)內(nèi)容的界定不夠具體?;鶎尤嗣裾f(xié)應(yīng)該將劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步明確,哪些是可以協(xié)商。同時,對協(xié)商議政的內(nèi)容與方案應(yīng)該做一個明確的歸類,哪類內(nèi)容與哪種協(xié)商形式更契合,實(shí)踐情況,并做出相關(guān)指導(dǎo),以達(dá)到協(xié)商內(nèi)容具體化的目的。
(二)推動協(xié)商議政內(nèi)容的公開透明。
首先,根據(jù)協(xié)商內(nèi)容的性質(zhì)和要求,將可以公開與不可公開的協(xié)商內(nèi)容劃分明確,使協(xié)商主體清楚的知道哪些協(xié)商內(nèi)容自身有權(quán)知悉;其次,要根據(jù)主體的需求,拓寬協(xié)商內(nèi)容公開的渠道和平臺。將相關(guān)信息公之于眾,最大程度的保障其對協(xié)商內(nèi)容的知情權(quán)與參與權(quán),保障協(xié)商主體充分知曉協(xié)商內(nèi)容。
(三)建立健全基層政協(xié)協(xié)商議政制度的運(yùn)行機(jī)制。
一是協(xié)商內(nèi)容的確定和協(xié)商委員的選擇。協(xié)商議政議題的形成要在黨的領(lǐng)導(dǎo)決策下,在針對現(xiàn)實(shí)問題,適合協(xié)商主體參與討論等幾種條件下確定;對協(xié)商委員選擇,要選擇群眾認(rèn)可、能力較強(qiáng)的政協(xié)委員,鼓勵政協(xié)參加單位和政協(xié)委員推薦、自薦等,并且建立相應(yīng)的考核機(jī)制,使協(xié)商委員真正成為群眾需要的、能夠代表群眾表達(dá)利益訴求、理性協(xié)商的協(xié)商主體,從而影響決策的產(chǎn)生。二是正確處理協(xié)商議政目標(biāo)、內(nèi)容的“大”與“小”的關(guān)系,涵養(yǎng)格局與胸襟。協(xié)商議政在事業(yè)觀上要力求“大”,在方法論上要講究“小”,做到大中視小、以小見大。所謂“大”,就是要胸懷天下、志存高遠(yuǎn),擁有為國履職、為民盡責(zé)的大情懷;要高點(diǎn)站位,緊跟時代步伐,擁有大視野、大格局;要善于從大處著眼,研究全局性、綜合性和前瞻性的問題,為黨委、政府科學(xué)決策提供參考依據(jù),不斷提高把握大勢大局的能力和水平。所謂“小”,就是提高見微知著、明察秋毫的洞察力和領(lǐng)悟力,善于從小處著手,立足小切口、小課題,開展“微調(diào)研”“微協(xié)商”,靶向式解決好人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。三是準(zhǔn)確把握好協(xié)商議政“主”與“次”的關(guān)系,彰顯責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。深刻把握政協(xié)的性質(zhì)定位和政協(xié)委員的職責(zé)定位,自覺圍繞黨政所需、群眾所盼、政協(xié)所能履職盡責(zé)。政協(xié)委員要在政協(xié)履職中敢于當(dāng)主角,用心用情用力在服務(wù)改革發(fā)展大局中建言發(fā)聲,在不斷豐富“有事好商量、眾人的事情由眾人商量”的制度化實(shí)踐中能作為、有作為,把握履職尺度,多做理順情緒、化解矛盾的工作,始終做到“到位而不越位”。要在聯(lián)系界別群眾、協(xié)調(diào)各方關(guān)系等政協(xié)工作中增強(qiáng)責(zé)任感和自覺性,發(fā)揮委員主體作用。處理好“主”與“次”的關(guān)系,是基層政協(xié)協(xié)商議政工作實(shí)現(xiàn)良性互動、更好展現(xiàn)委員價值的關(guān)鍵所在。
(四)積極推進(jìn)基層政協(xié)協(xié)商議政成果落地取得實(shí)效。
1.推動協(xié)商議政結(jié)果的公開性。協(xié)商過程的透明公開最終要落實(shí)到協(xié)商結(jié)果的公之于眾。在基層政協(xié)也還存在著協(xié)商成果轉(zhuǎn)化信息滯后的問題,協(xié)商成果在采納后缺少情況反饋或通報,有時會出現(xiàn)以領(lǐng)導(dǎo)批示代替反饋的現(xiàn)象,在反饋形式和時限要求缺乏統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),致使協(xié)商意見和建議有時未能向政協(xié)委員、有關(guān)部門、單位以及社會公眾作出及時的解釋和說明。只有保證協(xié)商結(jié)果的公開性,受社會各界的監(jiān)督,才能在一定程度上確保協(xié)商結(jié)果的合法性與合理性,其中合法性是通過進(jìn)行真正的協(xié)商討論達(dá)到的自愿認(rèn)同,進(jìn)而將協(xié)商過程落實(shí)到協(xié)商結(jié)果,合理性強(qiáng)調(diào)理性協(xié)商之后產(chǎn)生的理性決策,達(dá)到一種結(jié)果的理性。
2.注重對協(xié)商議政結(jié)果的反饋。協(xié)商結(jié)果通過協(xié)商民主的正常程序產(chǎn)生之后,應(yīng)及時公之于眾,讓更多涉及的政協(xié)委員、相關(guān)單位和人民群眾第一時間進(jìn)行評價與反饋,相關(guān)部門將反饋信息及時分析匯總,進(jìn)一步確保協(xié)商結(jié)果的科學(xué)性與民主性。同時健全協(xié)商結(jié)果的監(jiān)督反饋體系。將各項監(jiān)督要求進(jìn)行制度化建設(shè),明確各種規(guī)定,使相關(guān)部門與廣大人民群眾了解自身職責(zé),將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督有效結(jié)合,確保監(jiān)督到位。監(jiān)督反饋體系的完善,可以保證對協(xié)商議政結(jié)果監(jiān)督的秩序與效率,一定程度上提高協(xié)商議政結(jié)果的質(zhì)量。
3.重點(diǎn)抓好協(xié)商議政結(jié)果的實(shí)效與價值真正實(shí)現(xiàn)。協(xié)商議政結(jié)果的出臺,不等同于協(xié)商民主過程的徹底結(jié)束,檢驗(yàn)協(xié)商結(jié)果在廣大群眾中的認(rèn)可程度,考察協(xié)商議證結(jié)果在解決該項問題中的實(shí)效性,以及結(jié)果是否在實(shí)踐中具有價值等等,這些都是保證協(xié)商議政結(jié)果落實(shí)的重要環(huán)節(jié)。因此,建立對協(xié)商議政結(jié)果的實(shí)現(xiàn)制度,在程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主制度建設(shè)要求中,顯得很有必要和現(xiàn)實(shí)意義。強(qiáng)調(diào)協(xié)商議政結(jié)果的實(shí)際價值、發(fā)揮強(qiáng)度、解決力度,協(xié)商民主才能在環(huán)節(jié)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)完整,同時在實(shí)踐層面更能凸顯其獨(dú)特的優(yōu)勢與作用。首先,建立落實(shí)協(xié)商議政結(jié)果的規(guī)章制度,明確協(xié)商結(jié)果必須具備的因素,以及如何確定某個協(xié)商議政結(jié)果是否具有實(shí)效與價值。其次,將各種協(xié)商議政成果的性質(zhì),按照協(xié)商處理的輕重緩急進(jìn)行分類,遇到一些需要緊急處理的特殊情況,啟用特殊方案,加快流程的開展,將協(xié)商結(jié)果在短時間內(nèi)付諸實(shí)踐,盡快發(fā)揮作用。通過整合后期評價與反饋意見,實(shí)地考察協(xié)商結(jié)果是否有效解決相關(guān)問題,是否具有預(yù)期價值,以及價值發(fā)揮的程度大小。同時,建立與開展關(guān)于協(xié)商議政結(jié)果落實(shí)的問責(zé)機(jī)制,減少基層庸政懶政的現(xiàn)象發(fā)生,切實(shí)保護(hù)群眾利益不受侵害,實(shí)現(xiàn)協(xié)商議政與基層治理的良性互動。第三,重點(diǎn)要將協(xié)商議政結(jié)果應(yīng)用到基層政府解決社會問題的過程中去,并根據(jù)其解決問題的實(shí)際程度來檢驗(yàn)其成效,并從其解決問題的成效來探索協(xié)商議政的完善和發(fā)展,推進(jìn)基層治理的的理性化、透明化、民主化和法治化,構(gòu)建協(xié)商議政的長效機(jī)制。
國家治理現(xiàn)代化需要治理能力的現(xiàn)代化,基層社會治理需要治理方法和手段的創(chuàng)新?;鶎尤嗣裾f(xié)協(xié)商議政在基層社會治理具有良好的社會階層基礎(chǔ)和制度、機(jī)制優(yōu)勢,契合了國家治理能力現(xiàn)代化的基本屬性,將會在推進(jìn)我國基層治理中發(fā)揮更加積極的作用。
作者系梧州市政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會副主任。