只要有階級(jí)和國(guó)家存在，行政權(quán)力就一天不會(huì)消失，而掌權(quán)的階級(jí)為了鞏固執(zhí)政地位，對(duì)權(quán)力的運(yùn)行必定進(jìn)行監(jiān)督。中共中央在《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)黨組織和干部都要自覺(jué)接受黨員和人民群眾監(jiān)督，拓寬和健全監(jiān)督渠道，把權(quán)力運(yùn)行置于有效的制約和監(jiān)督之下?！睘榱耸箼?quán)力受到制約和監(jiān)督，我國(guó)建立了比較完整的行政監(jiān)督體制，在整個(gè)監(jiān)督體制中，政協(xié)的民主監(jiān)督又處于一個(gè)非常特殊的地位。探討人民政協(xié)民主監(jiān)督的作用，就有必要把其放在整個(gè)行政監(jiān)督體制中作一個(gè)較為全面的深入的考察。
一、 權(quán)力監(jiān)督的設(shè)計(jì)
一個(gè)制度的設(shè)計(jì)，只要從客觀實(shí)際出發(fā)，就能對(duì)社會(huì)稀缺資源進(jìn)行有效配置；如能做到剛性與靈活性完美地結(jié)合，就是一個(gè)偉大的制度。對(duì)權(quán)力的監(jiān)督古以有之。自古以來(lái)，怎樣監(jiān)督權(quán)力，監(jiān)督權(quán)力的方式與目的古今又是否一致呢？
1. 歷史上如何監(jiān)督權(quán)力
自有了國(guó)家便有了權(quán)力，而對(duì)權(quán)力的監(jiān)督又始于何時(shí)？秦始皇結(jié)束六國(guó)紛爭(zhēng)后，建立了封建專(zhuān)制集權(quán)政體，設(shè)立三公管理體制，即丞相、太尉和御史大夫。御史大夫行副丞相職，兼掌監(jiān)察、巡視郡縣。漢初，中央對(duì)地方的監(jiān)察沿襲秦朝體制。漢武帝時(shí)，為加強(qiáng)中央集權(quán)，嚴(yán)格控制地方郡國(guó)，在全國(guó)設(shè)監(jiān)察區(qū)，每監(jiān)察區(qū)派刺史一人，對(duì)所屬郡國(guó)進(jìn)行監(jiān)督。明朝朱元璋把唐朝總領(lǐng)監(jiān)察之職的御史臺(tái)改為都察院，都察院專(zhuān)司“糾劾百官，辨明冤枉，提督各道”之職。都察院設(shè)監(jiān)察御史，監(jiān)察御史除對(duì)地方監(jiān)察，也分工監(jiān)察在京的各衙門(mén)。除監(jiān)察御史分道對(duì)各省行監(jiān)察外，還建立由御史巡按地方的制度。他們經(jīng)常奉旨出巡地方，對(duì)行政、財(cái)政及軍事進(jìn)行監(jiān)督。此外，各省又設(shè)按察使，它屬省級(jí)的監(jiān)察長(zhǎng)官。
從以上簡(jiǎn)單的敘述可以看出，對(duì)官員，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督始于秦朝，成熟于明朝。在我國(guó)兩千多年的封建社會(huì)中，對(duì)權(quán)力監(jiān)督的形式由簡(jiǎn)單到完備，方式大同小異，內(nèi)容基本一致，都是分察百僚，巡按郡縣，行視刑獄和整肅朝儀，而封建王朝的監(jiān)督功能在于確保封建國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，維護(hù)皇權(quán)，維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和中央集權(quán)，以及封建社會(huì)秩序。它同現(xiàn)代中國(guó)的行政監(jiān)督的目的是“立黨為公、執(zhí)政為民”有本質(zhì)上的區(qū)別；但是有兩點(diǎn)是不變的。第一，無(wú)論它在什么時(shí)代，權(quán)力掌握在哪個(gè)階級(jí)手里，對(duì)它進(jìn)行制約與監(jiān)督都是必須的。第二，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督都必須是權(quán)力監(jiān)督權(quán)力。
2. 我國(guó)現(xiàn)行的行政監(jiān)督體制
監(jiān)督的政治功能在于防錯(cuò)糾錯(cuò)。共產(chǎn)黨自執(zhí)政起就十分敏銳地指出：執(zhí)政黨的黨風(fēng)，關(guān)系黨的形象，關(guān)系人心向背，關(guān)系黨和國(guó)家的生死存亡，因此設(shè)計(jì)了一個(gè)龐大、多元、完善的監(jiān)督體制。對(duì)行政監(jiān)督按不同體制來(lái)分，有內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩類(lèi)。外部監(jiān)督分為權(quán)力監(jiān)督和非權(quán)力監(jiān)督。外部權(quán)力監(jiān)督包括：國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、即人大及其常委會(huì)；國(guó)家司法機(jī)關(guān)，即法院、檢察院；以及黨委對(duì)政府的監(jiān)督。外部非權(quán)力監(jiān)督：政協(xié)組織、各民主黨派、社會(huì)團(tuán)體和新聞?shì)浾摗?nèi)部分為專(zhuān)門(mén)監(jiān)督和非專(zhuān)門(mén)監(jiān)督。專(zhuān)門(mén)監(jiān)督有：專(zhuān)設(shè)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，例如：監(jiān)察、審計(jì)、物價(jià)、質(zhì)量；非專(zhuān)門(mén)監(jiān)督：按隸屬關(guān)系的上下級(jí)就所轄事務(wù)在自身權(quán)限與責(zé)任范圍內(nèi)對(duì)相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督。
在這個(gè)行政監(jiān)督體制中，人民政協(xié)的民主監(jiān)督是界于權(quán)力監(jiān)督與非權(quán)力監(jiān)督之間的監(jiān)督，是一種古今中外皆無(wú)的一種特殊的監(jiān)督。人民政協(xié)不立法，也不執(zhí)法，它不是權(quán)力機(jī)構(gòu)，所以它的監(jiān)督不是權(quán)力監(jiān)督，但是黨和國(guó)家又賦予其“民主監(jiān)督”和“參政議政”的權(quán)力，憲法中也規(guī)定其參加國(guó)家政治生活，因此也帶有一定權(quán)力性質(zhì)的監(jiān)督。
為保證兩大類(lèi)的監(jiān)督，使其監(jiān)督行為規(guī)范化、制度化、并且能相對(duì)獨(dú)立地行使職能，又制訂了一系列的法律、法規(guī)。如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨紀(jì)處分條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)力保障條例》、《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》、《監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作辦法》和《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》等等。
法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩說(shuō)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！敝袊?guó)共產(chǎn)黨對(duì)權(quán)力的設(shè)限進(jìn)行了周密的設(shè)計(jì)，編織了較為完善的體系，也在一定程度上約束了權(quán)力的濫用。
3. 行政監(jiān)督體制中的著力點(diǎn)
在構(gòu)建我國(guó)行政監(jiān)督體制中，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督在不同類(lèi)型中分別有其不同的著力點(diǎn)。一種是以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，另一種是以非權(quán)力監(jiān)督權(quán)力。第一種常設(shè)機(jī)關(guān)有紀(jì)律檢查委員會(huì)、人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、法院、檢察院、監(jiān)察局、審計(jì)局等等。第二種常設(shè)機(jī)關(guān)就是政協(xié)委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)。以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的有法律、法規(guī)做保障，屬剛性監(jiān)督，因此，其信心、積極性及其實(shí)效性都是顯而易見(jiàn)的；非權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的，沒(méi)有法律、法規(guī)做后盾，其著力點(diǎn)屬勸導(dǎo)式，是軟性監(jiān)督，其實(shí)效性往往難如所愿。但設(shè)計(jì)者的初衷，筆者以為其欲剛?cè)嵯酀?jì)，以達(dá)完美。
二、 民主監(jiān)督的現(xiàn)狀
隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型，原有的一些體制、機(jī)制的弱點(diǎn)和不足不斷暴露出來(lái)，對(duì)權(quán)力監(jiān)督的缺失、監(jiān)督的軟弱，甚至監(jiān)督的不作為現(xiàn)象比較突出，人民政協(xié)的民主監(jiān)督方式和實(shí)效性也面臨重大挑戰(zhàn)。
1. 監(jiān)督缺乏信心
在我國(guó)的行政監(jiān)督體制中，權(quán)力監(jiān)督權(quán)力部分，基本是同級(jí)政權(quán)中平衡同向；在非權(quán)力監(jiān)督權(quán)力部分，實(shí)際就是平民監(jiān)督官員。在我國(guó)，官民關(guān)系的傳統(tǒng)觀念根深蒂固。孟子說(shuō)：“勞心者治人，勞力者治于人”，“無(wú)君子莫治野人，無(wú)野人莫養(yǎng)君子”。歷史上都是官貴民賤，官民分野，楚河漢界，因此要黨外、黨派和社會(huì)去監(jiān)督官員，在我國(guó)的官場(chǎng)文化上缺乏基礎(chǔ)，即使在政黨制度上如此設(shè)計(jì)，但在部份政協(xié)委員心理上缺乏信心。沒(méi)有信心，就缺乏積極性；沒(méi)有積極性，只能是走形式，走過(guò)場(chǎng)；更有甚者，為免穿小鞋，即使對(duì)一些濫權(quán)行為意見(jiàn)很大，也會(huì)視而不見(jiàn)，或違心地齊唱贊歌。
2. 實(shí)效的虛擬性
人民政協(xié)的民主監(jiān)督在形式上多種多樣。政協(xié)委員履行監(jiān)督職能，可以通過(guò)全體會(huì)、常委會(huì)和主席會(huì)提建議案，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提建議或報(bào)告，也可以委員通過(guò)調(diào)研、視察寫(xiě)出提案，更可以檢舉報(bào)告等等。為忠實(shí)履行職能，各級(jí)政協(xié)每年履職成果累累，在全會(huì)報(bào)告上津津樂(lè)道，但實(shí)際效果如何呢？由于政協(xié)的監(jiān)督是民主監(jiān)督，是非權(quán)力的，沒(méi)有約束力的，因此，一些單位與部門(mén)，對(duì)政協(xié)的報(bào)告、提案、建議、批評(píng)是可辦可不辦，可輕辦，也可重辦，但在政協(xié)的各類(lèi)會(huì)議中認(rèn)為自己恪盡職守，成績(jī)突出，其實(shí)實(shí)際效果多在虛擬之中。
3. 履職保障乏力
黨委部門(mén)，行政監(jiān)察部門(mén)和司法機(jī)關(guān)等在履行監(jiān)督職能時(shí)，被監(jiān)督單位或個(gè)人絕對(duì)是熱情接待，周密安排，積極配合，唯恐怠慢，唯恐疏漏，這是對(duì)權(quán)力的敬畏。政協(xié)機(jī)關(guān)、政協(xié)委員到單位調(diào)研、考察多數(shù)不受歡迎?；蛘哒J(rèn)為政協(xié)是無(wú)事找事；或者因政務(wù)繁忙，無(wú)暇兼顧，因此，常常出現(xiàn)以各種借口拒絕來(lái)訪。政協(xié)委員要履行職能往往很被動(dòng)，很困難。產(chǎn)生這種現(xiàn)象，原因在于沒(méi)有保障的法規(guī)，沒(méi)有必要的保障機(jī)制。
4. 履職能力參差不齊
人民政協(xié)應(yīng)該是一個(gè)人才薈萃、智慧密集的地方，但在履行監(jiān)督職能過(guò)程中，卻又表現(xiàn)出能力參差不齊的現(xiàn)象。有些委員的提案對(duì)不準(zhǔn)黨委的中心工作，政府的重心工作，百姓關(guān)心的熱點(diǎn)、社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)；有些人的意見(jiàn)、批評(píng)老是停留在下水道堵塞、沙井蓋丟失之類(lèi)舍本逐末的話題。這在客觀上造成了外界對(duì)政協(xié)的監(jiān)督就只能在這些小題大作的誤解，使黨委、政府失去了關(guān)注，職能部門(mén)不以為然。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因當(dāng)然很多，有不了解政情使然，有缺乏溝通使然，有敷衍應(yīng)付使然，也有參政素質(zhì)不高使然等等。
三、 強(qiáng)化民主監(jiān)督作用的路徑
中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)民主政治制度的重要組成部份，人民政協(xié)的民主監(jiān)督，在我國(guó)整個(gè)行政監(jiān)督體制中，也是一個(gè)重要組成部分。如何發(fā)揮人民政協(xié)民主監(jiān)督的作用，在不同的歷史階段有不同的要求。我們要解放思想，與時(shí)俱進(jìn)，開(kāi)拓創(chuàng)新，努力完成黨和國(guó)家賦予政協(xié)的歷史使命。
1.增強(qiáng)民主監(jiān)督意識(shí)
對(duì)權(quán)力的監(jiān)督、制約，無(wú)論是古人，還是現(xiàn)代，無(wú)論是西方，還是東方，無(wú)論是多黨制，還是一黨執(zhí)政多黨合作，都是國(guó)家治理的核心問(wèn)題。從民族興旺、國(guó)家富強(qiáng)出發(fā)，每個(gè)政協(xié)委員都要擔(dān)當(dāng)起“國(guó)家興亡，匹夫有責(zé)”之重責(zé)。中共十七大報(bào)告指出：“實(shí)行民主監(jiān)督，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會(huì)主義政治工作的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)?！敝袊?guó)的民主黨派，無(wú)論是對(duì)外御侮，還是對(duì)內(nèi)反抗壓迫，無(wú)論是革命，還是建設(shè)，都有很強(qiáng)的歷史使命感和強(qiáng)烈的愛(ài)國(guó)情懷。在建設(shè)社會(huì)主義小康社會(huì)的歷史時(shí)期，政協(xié)委員要認(rèn)真學(xué)習(xí)十七大報(bào)告關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的論述和中共中央《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》，正確認(rèn)識(shí)人民政協(xié)民主監(jiān)督的特點(diǎn)和本質(zhì)，在維護(hù)我國(guó)行政監(jiān)督體制的多元性上，充分發(fā)揮民主監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，解放思想，開(kāi)拓創(chuàng)新，按照《政協(xié)章程》和中央的有關(guān)規(guī)定，做到能監(jiān)督、敢監(jiān)督和善監(jiān)督，為探索出一套制度化、規(guī)范化和程序化的監(jiān)督辦法而努力！
2.以制度確保成果轉(zhuǎn)化
針對(duì)目前民主監(jiān)督存在形式隨意性，措施沒(méi)有力，效果不明顯的問(wèn)題，必須通過(guò)制度化來(lái)解決。有人曾說(shuō)過(guò)：“最好的管理來(lái)自最好的制度，最好的制度來(lái)自最好的設(shè)計(jì)。”為了有效地履行人民政協(xié)的民主監(jiān)督，建議黨委、政府加強(qiáng)民主監(jiān)督的制度建設(shè)，制訂一套操作性強(qiáng)的運(yùn)行機(jī)制和約束機(jī)制，例如制訂《人民政協(xié)民主監(jiān)督實(shí)施辦法》、《人民政協(xié)建議、批評(píng)反饋辦法》、《政協(xié)委員提案辦理規(guī)定》、《政協(xié)委員調(diào)研視察若干規(guī)定》等等。制訂這些制度，不是要把政協(xié)變成權(quán)力機(jī)關(guān)，它的目的在于，第一，讓被監(jiān)督部門(mén)回歸到制度設(shè)計(jì)層面，自覺(jué)、主動(dòng)地按制度辦事。第二，政協(xié)的監(jiān)督行為按制度辦事，克服隨意無(wú)序和軟弱、無(wú)為現(xiàn)象。第三，它的約束力仍掌握在黨委、政府手中，黨委、政府通過(guò)制度來(lái)保證政協(xié)機(jī)關(guān)行使職能。這樣，在監(jiān)督與被監(jiān)督之間就保證了知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、落實(shí)環(huán)節(jié)和反饋環(huán)節(jié)的暢通。政協(xié)委員在履行監(jiān)督職能時(shí)就有章可循，有據(jù)可依，確保民主監(jiān)督有序、有力、有效地進(jìn)行。
3.創(chuàng)新監(jiān)督方式
在我國(guó)行政監(jiān)督體制中，要充分發(fā)揮人民政協(xié)民主監(jiān)督的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，就需要每個(gè)政協(xié)委員高度集中智慧，積極探索，開(kāi)拓創(chuàng)新。我們不僅要運(yùn)用好全體會(huì)、常委會(huì)、主席會(huì)和專(zhuān)委會(huì)，以及委員調(diào)研、視察的傳統(tǒng)方式外，而且要探索民主評(píng)議、派駐監(jiān)督員，問(wèn)效追蹤和政協(xié)與執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門(mén)相結(jié)合、政協(xié)與輿論單位相結(jié)合等形式的監(jiān)督。對(duì)提案的辦理、批評(píng)的糾正與建議的反饋，可用民主評(píng)議把優(yōu)劣排名公布，把調(diào)研、考察成果，以問(wèn)效追蹤的方式，通過(guò)新聞媒體進(jìn)行跟蹤報(bào)道、連續(xù)報(bào)道，以促進(jìn)監(jiān)督收到實(shí)效。所謂實(shí)踐出真知，只要我們深入研究，積極探索，人民政協(xié)民主監(jiān)督就一定會(huì)形式多樣、生動(dòng)活潑、有序和諧地發(fā)揮作用。
作者：梧州市政協(xié)秘書(shū)長(zhǎng)、辦公室主任
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